Joseph F. Francois, Matthew McQueen, and Ganeshan Wignaraja (2005). European Union-Developing Countries FTAs: Overview and Analysis. World Development, Vol.33, No.10, pp1545-1565.

เริ่มเผยแพร่: 28/12/48


นขณะที่ส่วนใหญ่เรามักจะให้ความสนใจแต่กับความตกลงเสรีทางการค้าของสหรัฐ หรือของประเทศในแถบเอเชียด้วยกันเอง แต่ EU ก็เป็นอีกกลุ่มประเทศที่ทำ FTA มากเป็นระดับต้นๆของโลก เพื่อศึกษาถึงรูปแบบการทำ FTA ของ EU กับประเทศกำลังพัฒนา โครงการ FTAdigest ขอนำเสนอบทความเรื่อง “European Union-Developing Countries FTAs: Overview and Analysis” ของ Joseph F. Francois นักวิชาการจาก Erasmus University ประเทศเนเธอร์แลนด์ Matthew McQueen นักวิชาการจาก University of Reading ประเทศอังกฤษ และ Ganeshan Wignaraja นักวิชาการจาก Asian Development Bank ซึ่งตีพิมพ์ใน วารสาร World Development Vol.33, No.10, หน้า 1545-1565 , ปี 2005 บทความนี้กล่าวถึงโครงสร้างของความตกลง FTA ระหว่าง EU กับประเทศกำลังพัฒนา และพิจารณาผลกระทบทางด้านเศรษฐกิจที่มีต่อประเทศภาคีความตกลง


 

ความตกลงรอบอุรุกวัยและองค์การการค้าโลกได้สร้างความแข็งแกร่งให้กับระบบการค้าเสรีแบบพหุภาคี แต่ในขณะเดียวกันกระแสการเจรจาความตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreement) ก็เริ่มมีมากขึ้นเรื่อยๆ EU มีความตกลงการค้าเสรีแบบทวิภาคีกับหลายประเทศทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงสองถึงสามปีที่ผ่านมา EU ได้เริ่มหันมาทำความตกลงเสรีทางการค้ากับประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศ เช่น ทำ FTA กับประเทศแอฟริกาใต้ ประเทศเม็กซิโก ประเทศชิลี ประเทศอียิปต์ MERCOSUR ( ประเทศอาร์เจนตินา ประเทศบราซิล ประเทศปารากวัย และประเทศอุรุกวัย) และทำความตกลงในลักษณะสหภาพศุลกากร (custom union) กับประเทศตุรกี

สาเหตุที่ EU เริ่มหันมาทำความตกลงการค้าเสรีกับประเทศกำลังพัฒนา เกิดจากปัจจัยทั้งทางด้านการเมืองและเศรษฐกิจประกอบกัน ดังนี้

  • EU เชื่อว่า FTA จะช่วยสร้างเสถียรภาพและความมั่นคงภายในประเทศสมาชิก EU โดยเฉพาะอย่างยิ่ง 10 ประเทศสมาชิกใหม่ (สาธารณรัฐไซปรัส สาธารณรัฐเช็ก ประเทศเอสโตเนีย ประเทศฮังการี สาธารณรัฐลัธเวีย ประเทศลิทัวเนีย สาธารณรัฐมอลตา ประเทศโปแลนด์ สาธารณรัฐสโลวาเกีย และสาธารณรัฐสโลวีเนีย) ที่เพิ่งเข้าร่วมเป็นสมาชิกเมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม 2004 ซึ่งประเทศเหล่านี้ส่วนใหญ่ยังมีความล้าหลังทางเศรษฐกิจและขาดความมั่นคงทางการเมืองอยู่
  • เพื่อบรรลุตามความตกลง Euro-Mediterranean Partnership Agreement ¹ ในการส่งเสริมความมั่นคงทางเศรษฐกิจและการเมืองระหว่าง EU กับประเทศกำลังพัฒนาแถบทะเลเมดิเตอร์เรเนียน และเพื่อสร้างรากฐานสำคัญที่นำไปสู่การก่อตั้งเขตการค้าเสรีระหว่าง EU และประเทศกำลังพัฒนาเหล่านั้น (Euro-Mediterranean Free Trade Area) ที่จะมีขึ้นภายในปี 2010
  • เพื่อสนับสนุนประชาธิปไตยและขยายการค้าและการลงทุนเสรีในประเทศกำลังพัฒนา
  • เพื่อการแข่งขันกับสหรัฐที่ได้ทำความตกลงการค้าเสรีกับประเทศเม็กซิโกและประเทศแคนาดาภายใต้ความตกลง NAFTA รวมทั้ง FTA อื่นๆทั้งที่เสร็จสมบูรณ์แล้วและที่อยู่ระหว่างการเจรจา
  • เพื่อขยายตลาดการส่งออกของ EU ไปสู่ประเทศในทวีปอเมริกาเหนือและใต้ และในภูมิภาคอื่นๆทั่วโลก และเพื่อสร้างความได้เปรียบในการแข่งขันทางการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศให้กับ EU
  • ข้อผูกมัดที่เกิดจากการทำ FTA จะเป็นแนวทางในการสร้างกฎและกระบวนการทางการค้าระหว่างประเทศในระดับพหุพาคีให้กับ EU ต่อไป

 


โครงสร้างความตกลงการค้าเสรีของ EU


 

ความตกลงการค้าเสรีของ EU ส่วนใหญ่มักไม่รวมสินค้าเกษตร สินค้าประมงและสินค้าเกษตรแปรรูป เช่น เนื้อวัว น้ำตาล ธัญพืช ข้าว ผักและผลไม้สดบางประเภท และอาหารทะเล เป็นต้น เนื่องจากสินค้าเหล่านี้เป็นสินค้าอ่อนไหว แต่ในขณะที่ ภาษีศุลกากรของ EU ต่อสินค้าอุตสาหกรรมกลับค่อนข้างต่ำมากหรือบางประเภทอยู่ที่ 0% ดังนั้นจึงเป็นการง่ายต่อ EU ที่จะเปิดเสรีทางการค้าโดยเฉพาะอย่างยิ่งสินค้าอุตสาหกรรม โดยจะเห็นได้จาก FTA ที่ EU ทำกับประเทศอียิปต์ ประเทศแอฟริกาใต้ ประเทศเม็กซิโก และประเทศตุรกี EU เปิดเสรีทางการค้าต่อสินค้าอุตสาหกรรมทุกประเภทที่ส่งออกมาจากประเทศภาคีเหล่านี้ แต่ในขณะที่สินค้าเกษตรเปิดเสรีแค่ประมาณ 60 % ของการนำเข้าสินค้าเกษตรทั้งหมด

เนื่องจากภาษีศุลกากรภายในประเทศภาคีมีอัตราภาษีสูงกว่าอัตราภาษีของ EU ทำให้ EU และประเทศกำลังพัฒนาต้องมีช่วงเวลาในการปรับตัว (transitional period) ที่แตกต่างกัน โดย EU จะมีช่วงเวลาในการปรับตัวที่สั้นกว่า การมีระยะเวลาที่ยาวนานกว่าจะช่วยให้ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในประเทศกำลังพัฒนาสามารถปรับตัวเพื่อรับมือกับผลกระทบที่เกิดจากการเปิดเสรีทางการค้าได้ดีขึ้น และเพื่อให้รัฐบาลสามารถปรับลดการพึ่งพารายได้ของรัฐจากภาษีนำเข้าสินค้าเหล่านี้

ส่วนในประเด็นกฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้า EU ถูกโจมตีมาโดยตลอดว่าตั้งเงื่อนไขที่เข้มงวดมากเกินไปกว่าแค่การป้องกันการสวมสิทธิ์ทางการค้า แต่มุ่งใช้กฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้าเป็นมาตรการในการป้องกันการนำเข้าสินค้าจากต่างประเทศ อย่างไรก็ตาม EU มีความพยายามที่จะลดความเข้มงวดของกฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้าลงโดยอนุญาตให้นับสินค้าที่ผลิตจากสินค้าขั้นกลางที่เป็นสินค้าส่งออกมาจาก EU ว่าเป็น originating products ซึ่งเป็นมาตรการที่เรียกว่า Bilateral Cumulation อย่างไรก็ตาม การผสมผสานกันระหว่างกฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้าที่เข้มงวดกับ bilateral cumulation ก่อให้เกิดผลกระทบที่เรียกว่า “Hub-and-Spoke effect” ซึ่งลดผลประโยชน์โดยรวมที่ประเทศภาคีควรจะได้รับจากการเปิดเสรีทางการค้าและทำให้ผลประโยชน์ส่วนใหญ่กระจุกตัวอยู่ที่ EU

Hub-and-Spoke effect เกิดขึ้นเมื่อประเทศหรือกลุ่มประเทศขนาดใหญ่ทำความตกลงการค้าเสรีแบบทวิภาคีกับประเทศขนาดเล็กอื่นๆอีกหลายประเทศ และประเทศขนาดเล็กเหล่านั้นไม่ได้มีความตกลงการค้าเสรีระหว่างกัน ลักษณะดังกล่าวจะทำให้ประเทศหรือกลุ่มประเทศขนาดใหญ่กลายเป็นประเทศศูนย์กลาง (hub) ทางการค้าและการลงทุน ในขณะที่ประเทศขนาดเล็กอื่นๆกลายเป็นประเทศบริวาร (spoke) ซึ่งลักษณะดังกล่าวส่งผลชักจูงให้นักลงทุนต่างชาติจะเข้ามาลงทุนในประเทศ hub แทนการลงทุนในประเทศ spoke เพื่อรับผลประโยชน์ด้านการเข้าสู่ตลาดที่เกิดจากข้อตกลง FTA ที่ประเทศ hub ได้ทำไว้ กล่าวโดยสรุปคือ เมื่อการลงทุนจากต่างชาติกระจุกตัวเข้าสู่ EU ซึ่งเป็นประเทศ hub ประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ ที่ทำ FTA กับ EU ก็จะเสียประโยชน์ที่ควรได้รับจากการลงทุนในส่วนนี้ไป

ในส่วนของการค้าการบริการ EU ให้ความสำคัญในประเด็นการเปิดเสรีการบริการและการให้สิทธิในการจัดตั้งบริษัทกับประเทศภาคีน้อยมาก มีแค่ความตกลงที่ทำกับประเทศเม็กซิโกและประเทศชิลีเท่านั้นที่ EU ยอมเปิดเสรีด้านการบริการด้วย ในขณะที่ความตกลงการค้าเสรีที่ EU ทำกับประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ เช่น ประเทศแอฟริกาใต้และกลุ่มประเทศเมดิเตอร์เรเนียนนั้นไม่มีแม้แต่การกำหนดเวลาสำหรับการเปิดเสรีด้านการบริการในอนาคต

 


ข้อโต้แย้งการทำ FTA ของ EU


ผู้ที่สนับสนุนการทำ FTA เชื่อว่า FTA จะช่วยเปิดเสรีทางการค้าที่มากยิ่งกว่าความตกลงภายใต้กรอบของ WTO และความสำเร็จจาก FTA จะเป็นกุญแจสำคัญที่นำไปสู่ความตกลงเสรีทางการค้าแบบพหุภาคี แต่อย่างไรก็ตาม ในกรณีของความตกลงสหภาพศุลกากรสินค้าอุตสาหกรรมระหว่าง EU และประเทศตุรกีเกิดขึ้นเพื่อเป้าหมายในการเข้าเป็นสมาชิก EU ของประเทศตุรกีไม่ใช่เพื่อการบรรลุความตกลงแบบไม่เลือกปฏิบัติภายใต้กรอบของ WTO

นอกจากนั้นยังมีการเสนออีกด้วยว่าการทำ FTA ของ EU จะเป็นเครื่องมือที่ช่วยผลักดันให้มีการปฏิรูปเศรษฐกิจภายในประเทศกำลังพัฒนาซึ่งเป็นเงื่อนไขในการบรรลุตามข้อตกลงที่เกิดจากการทำ FTA และการกำหนดระยะเวลาที่แน่ชัดในการยกเลิกมาตรการการกีดกัดทางการค้า เช่น การยกเลิกหรือลดภาษีศุลกากร จะเป็นการส่งสัญญาณให้โลกรู้ว่าประเทศกำลังพัฒนาเหล่านี้มีความสามารถที่จะแข่งขันกับสินค้าที่นำเข้ามาจาก EU แต่อย่างไรก็ตามไม่มีความตกลงของ EU ใดเลยที่มีข้อผูกมัดที่ครอบคลุมถึงการแก้ไขนโยบายเศรษฐกิจมหภาคภายในประเทศภาคี นโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นเอกชน (privatization) และนโยบายการยกเลิกการตรึงราคาสินค้า และมีเพียงความตกลงที่ EU ทำกับประเทศเม็กซิโกและประเทศชิลีเท่านั้นที่มีข้อตกลงครอบคลุมถึงการเปิดเสรีการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ ดังนั้นจึงทำให้เกิดคำถามถึงข้อดีของการทำ FTA ที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น ทั้งจากในแง่ที่อาจเกิดจากการกีดกันและข้อจำกัดทางการค้าอื่นๆของความตกลง FTA และความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใดที่ EU จะบังคับใช้ความตกลงการค้าเสรีดังกล่าวได้สำเร็จตามการคาดหมายในภาวะที่ประเทศภาคีของ EU ส่วนใหญ่ยังคงประสบปัญหาทางเศรษฐกิจที่ค่อนข้างรุนแรงอยู่


 

โดยสรุปแล้ว บทความนี้ชี้ให้เห็นว่า ความเข้มงวดอย่างมากต่อกฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดและความครอบคลุมสินค้าที่เปิดเสรีของ EU จะมีผลกระทบในทางลบต่อสินค้าเกษตรและสินค้าที่มีกระบวนการผลิตซึ่งเน้นการใช้แรงงาน (labor intensive manufacturers) และทำให้การเปิดเสรีทางการค้าไม่ได้เอื้อประโยชน์ต่อประเทศภาคีความตกลงอย่างเต็มที่ ยิ่งไปกว่านั้นการเจรจา FTA มีต้นทุนในการเจรจาที่จะต้องเสีย ยกตัวอย่างเช่น ทรัพยากรมนุษย์ ซึ่งต้นทุนต่างๆเหล่านี้ควรถูกนำมาใช้ในการเจรจาระดับพหุภาคีเช่น WTO มากกว่า เพราะการเปิดเสรีทางการค้าภายใต้กรอบ WTO จะเอื้อประโยชน์ต่อประเทศกำลังพัฒนามากกว่าการทำ FTA เพราะทำให้การเปิดเสรีทางการค้ามีประสิทธิภาพและเอื้ออำนวยให้เกิดการแข่งขันทางการค้าระหว่างประเทศภาคีมากกว่าการทำ FTA ยิ่งไปกว่านั้นการเปิดเสรีการเข้าสู่ตลาดผ่านกรอบความตกลงของ WTO ยังจะสร้างช่องทางในการแสวงหาผลประโยชน์ทางการค้าที่มากกว่าการทำ FTA ซึ่งเป็นความตกลงการค้าเสรีที่มีประเทศภาคีเพียงสองฝ่าย

จากการประมาณตัวเลขทางการค้า (Francois, 2001; Francois, van Meij, & van Tongeren, 2002) ชี้ให้เห็นว่ารายได้ประชาชาติที่แท้จริงของประเทศกำลังพัฒนาที่เพิ่มขึ้นจากความตกลงรอบโดฮานั้นจะมากกว่าเงินทุนช่วยเหลือรายปีจากประเทศอุตสาหกรรม การทำ FTA กับ EU แทบจะไม่ได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการเพิ่มขึ้นของรายได้แท้จริงในประเทศกำลังพัฒนาเหล่านี้เลย และผลประโยชน์ส่วนใหญ่ที่ประเทศกำลังพัฒนาได้รับจากความตกลงที่ทำกับ EU นั้นอาจเทียบเท่ากับการเปิดเสรีทางการค้าฝ่ายเดียว (Unilateral trade liberalization) ของประเทศกำลังพัฒนาประกอบกับอาจมีการเพิ่มความช่วยเหลือด้านอื่นๆ เช่น ด้านเทคนิคหรือด้านเงินทุน ซึ่งกระบวนการดังกล่าวจะไม่ทำให้ประเทศกำลังพัฒนาต้องสิ้นเปลืองทรัพยากรภายในประเทศไปกับขั้นตอนในการเจรจาความตกลง FTA ที่มีความเสี่ยงสูง

¹ เป็นกรอบความตกลงกว้างๆเกี่ยวกับความร่วมมือในการพัฒนาด้านเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมระหว่าง 25 ประเทศสมาชิกของ EU และ 10 ประเทศแถบเมดิเตอร์เนียน ซึ่งประกอบด้วย ประเทศแอลจีเรีย ประเทศอียิปต์ ประเทศอิสราเอล ประเทศจอร์แดน ประเทศเลบานอน ประเทศโมร็อกโก ดินแดนปาเลสไตน์ ประเทศซีเรีย ประเทศตูนิเซีย และประเทศตุรกี

กลับสู่ด้านบน



ข้อมูลและเนื้อหาที่ปรากฏอยู่ในเว็บไซต์ไม่สงวนลิขสิทธิ์ ผู้ที่สนใจสามารถนำไปเผยแพร่ต่อ โดยโปรดแจ้งให้ทางทีมงานได้รับทราบที่ nuttawut@tdri.or.th

สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)