Mark Bacchetta and Marion Jansen (2003). Adjusting to Trade Liberalization: The Role of Policy, Institutions and WTO Disciplines. WTO Publications, France.

เริ่มเผยแพร่: 13/10/48


ารเปิดเสรีทางการค้าก่อให้เกิดผลกระทบในด้านบวกต่อคนบางกลุ่ม ในขณะที่ก่อให้เกิดผลกระทบในด้านลบแก่คนอีกกลุ่มหนึ่ง การช่วยเหลือให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบในด้านลบให้สามารถปรับตัวเข้ากับการเปิดเสรีทางการค้าได้เป็นสิ่งจำเป็น ในขณะที่ประเทศไทยเร่งเปิดเสรีทางการค้าผ่านการทำ FTA กับหลายประเทศ รัฐบาลยังไม่ได้ให้ความสำคัญมากนักต่อนโยบายช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบและยังไม่มีมาตรการที่เป็นตาข่ายทางสังคมที่จะรองรับปัญหาที่เกิดขึ้น

โครงการ FTADigest เห็นว่า รายงานการวิจัยขององค์การการค้าโลกเรื่อง “การปรับตัวจากการเปิดเสรีทางการค้า” (Adjusting to Trade Liberalization) มีแนวคิดที่น่าสนใจ โดยแสดงให้เห็นว่า รัฐจะสามารถมีบทบาทอย่างไรต่อการลดต้นทุนของคนงานและกิจการในการปรับตัวจากการเปิดเสรีทางการค้า ทั้งในด้านสร้างสถาบันและกำหนดนโยบายภายในประเทศ และวางนโยบายด้านการค้าระหว่างประเทศที่เหมาะสม

 

หน้าที่ของรัฐบาลในการอำนวยความสะดวกกระบวนการช่วยเหลือเพื่อการปรับตัวจากการเปิดเสรีทางการค้า

ในขณะที่การเปิดเสรีทางการค้าสร้างผลประโยชน์ให้คนบางกลุ่ม อาจมีคนอีกกลุ่มหนึ่งที่ได้รับผลกระทบในด้านลบ ผลจากการเปลี่ยนแปลงนโยบายการค้าจะไม่เป็นที่น่ากังวลมากนักถ้าเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศดีขึ้น ผลการศึกษาหลายชิ้นระบุว่าการขยายการเปิดเสรีทางการค้าของประเทศต่างๆจะช่วยสร้างรายได้ให้ประชาชนในประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศกำลังพัฒนา ธนาคารโลกคาดการณ์ว่าการยกเลิกภาษีศุลกากรจะเพิ่มรายได้โดยรวมของโลกขึ้นประมาณ 2.8 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ และทำให้ประชากรประมาณ 320 ล้านคนพ้นจากความยากจนได้ในปี 2015

อย่างไรก็ตาม ผู้คัดค้านการเปิดเสรีทางการค้าได้ชี้ให้เห็นถึงผลกระทบในทางลบที่เกิดขึ้นจากการเปิดเสรีทางการค้าโดยยกตัวอย่างว่า ในปี 1997 ผู้ใช้แรงงานในอุตสาหกรรมเหล็กของสหรัฐอเมริกาจำนวน 45 , 000 คนตกงานและ 30 เปอร์เซ็นต์ของผู้ประกอบการอุตสาหกรรมเหล็กภายในประเทศต้องปิดกิจการ ในขณะที่การนำเข้าเหล็กจากต่างประเทศสูงขึ้น ในทางทฤษฎี ความเสียหายข้างต้นจะถูกชดเชยโดยผลกำไรที่ได้รับในส่วนอื่นของระบบเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตามปัญหาสำคัญที่เกิดขึ้นคือ การเปิดเสรีทางการค้านั้นคุ้มกับต้นทุนในการปรับตัวที่สังคมต้องรับภาระหรือไม่ ในขณะที่นักเศรษฐศาสตร์เน้นผลประโยชน์ในระยะยาวที่จะได้รับจากการค้า ผู้กำหนดนโยบายมักกังวลถึงปัญหาที่เกิดขึ้นในระยะสั้น รัฐจึงต้องมีความเข้าใจอย่างแท้จริงเกี่ยวกับกระบวนการการปรับตัวจากการเปิดเสรีทางการค้าเพื่อกำหนดแนวทางการช่วยเหลือที่มีประสิทธิภาพในการลดความเสียหายที่จะเกิดขึ้น

ก . สถาบันและนโยบายภายในประเทศ

1. ตลาดการให้สินเชื่อและตาข่ายทางสังคม (Credit markets and social safety nets)

ตลาดสินเชื่อมักไม่สามารถทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ ผู้กู้รายบุคคลและบริษัทจึงมักประสบปัญหาข้อจำกัดในการกู้ยืม (credit constraints) และไม่ได้รับเงินทุนที่จำเป็นต่อการปรับตัว (adjustment process) โดยทั่วไป ตลาดการเงินในประเทศกำลังพัฒนามักไม่สามารถทำงานได้ดีเท่ากับตลาดทุนในประเทศอุตสาหกรรม ปัญหาในการปรับตัวเนื่องจากข้อจำกัดในการกู้ยืมจึงมีแนวโน้มที่จะเกิดขึ้นมากในประเทศกำลังพัฒนา โดยเฉพาะบริษัทขนาดเล็กมักจะประสบปัญหาข้อจำกัดในการกู้ยืม ซึ่งทำให้รัฐมักเข้าไปแทรกแซงตลาดการเงิน

อย่างไรก็ตาม การควบคุมอัตราดอกเบี้ยโดยรัฐมักนำไปสู่อัตราดอกเบี้ยที่ต่ำกว่าความเป็นจริง ซึ่งทำให้เงินทุนในตลาดถูกจัดสรรอย่างไม่มีประสิทธิภาพและอาจถูกนำไปใช้ในโครงการที่ไม่ก่อให้เกิดกำไร นอกจากนี้ การแทรกแซงตลาดสินเชื่อโดยรัฐบาล เช่น การช่วยเหลือด้านสินเชื่อกู้ยืม (credit assistance) อาจก่อให้เกิดผลเสียต่อเศรษฐกิจได้ถ้ารัฐบาลให้การช่วยเหลือโดยตรงต่อบริษัทที่ไม่มีความสามารถเชิงแข่งขันในระยะยาว

ในระหว่างกระบวนการเพื่อการปรับตัวจากการเปิดการค้าเสรี คนงานอาจเรียกร้องรัฐให้เงินทุนช่วยเหลือโดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้ากำลังประสบปัญหาว่างงาน คนว่างงานที่ไม่มีเงินออมมักต้องกู้ยืมเงินเพื่อนำมาใช้จ่ายค่าอาหาร เสื้อผ้า และที่อยู่อาศัย อย่างไรก็ตาม คนเหล่านี้มักขาดหลักทรัพย์ค้ำประกัน ทำให้ยากต่อการได้รับเงินกู้ ประเทศอุตสาหกรรมส่วนใหญ่จะมีตาข่ายทางสังคมเพื่อแก้ไขปัญหานี้ เช่น การให้สิทธิพิเศษแก่คนว่างงาน (unemployment benefits) ซึ่งสามารถช่วยการปรับตัวจากการเปิดการค้าเสรี

ปัญหาก็คือ ประเทศกำลังพัฒนามักขาดตาข่ายทางสังคมรองรับ โดยเห็นได้จากตัวอย่างวิกฤติเศรษฐกิจในประเทศละตินอเมริกาและเอเซียตะวันออก ผลที่ตามมาคือ การปรับตัวจากการเปิดเสรีทางการค้าจะยากลำบากมากโดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศที่ยากจนที่สุด


2. ตลาดแรงงาน

ลักษณะของตลาดแรงงานมีผลกระทบต่อต้นทุนการปรับตัวของคนงาน การเปิดเสรีทางการค้าอาจทำให้คนงานต้องออกจากงาน โดยไม่ได้รับเงินชดเชยและผลประโยชน์อื่นๆนอกเหนือจากเงินเดือน (fringe benefits) รวมทั้งมีต้นทุนในการหางานใหม่

ดังนั้น การมีนโยบายช่วยเหลือคนว่างงาน เช่น การให้สวัสดิการแก่คนว่างงาน (unemployment benefit) จะช่วยให้คนงานสามารถปรับตัวได้ง่ายยิ่งขึ้น อย่างไรก็ตาม ความช่วยเหลือของรัฐที่มากเกินไป อาจลดแรงจูงในการหางานใหม่ของคนงาน และส่งผลกระทบในทางลบต่อการปรับตัวได้

ประเทศอุตสาหกรรมส่วนใหญ่จะมีการอำนวยความสะดวกและการเตรียมความพร้อมทางด้านข้อมูล รวมทั้งองค์กรช่วยเหลือในการหางานใหม่ที่ดีกว่าและรวดเร็วกว่าในประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งหมายความว่าลูกจ้างในประเทศกำลังพัฒนาต้องเสียต้นทุนในการปรับตัวที่สูงกว่าในประเทศอุตสาหกรรม นอกจากนั้น มาตรการเกี่ยวกับค่าแรงของรัฐ ก็ส่งผลกระทบต่อกระบวนการการปรับตัวเช่นกัน กล่าวคือ ถ้ารัฐมีกฎหมายกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่ลูกจ้างจะต้องได้รับ ผู้ประกอบการจะไม่สามารถปรับลดค่าจ้างลงได้ซึ่งเท่ากับเป็นการบังคับให้ผู้ประกอบการต้องไล่คนงานออกแทน

ระดับความเข้มแข็งของสหภาพแรงงานยังมีผลกระทบต่อลูกจ้างในอุตสาหกรรมที่ต้องแข่งขันกับสินค้านำเข้าจากต่างประเทศ และอาจนำไปสู่การต่อต้านการเปิดเสรีทางการค้า ซึ่งทำให้กระบวนการการปรับตัวไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ


3. การให้การศึกษาและฝึกอบรม

ประเทศอุตสาหกรรมบางแห่งบังคับให้คนว่างงานต้องเข้าร่วมโครงการฝึกอบรมเพื่อแลกกับการได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ โครงการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือคนงานในการหางานใหม่ และฝึกอบรบทักษะเฉพาะซึ่งเป็นที่ต้องการของตลาด โครงการฝึกอบรมอาจมุ่งไปที่ทักษะซึ่งเป็นที่ต้องการในอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออกเป็นการเฉพาะ เพื่อตอบรับการเปิดเสรีทางการค้า


4. โครงสร้างพื้นฐานและการอำนวยความสะดวกภายในประเทศ

โครงสร้างพื้นฐานและการอำนวยความสะดวกภายในประเทศมีความสำคัญอย่างมากต่อต้นทุนในการปรับตัวโดยเฉพาะอย่างยิ่งในการปรับตัวของบริษัท ถ้าการลงทุนใหม่มีต้นทุนสูง จะทำให้ผู้ประกอบการไม่ยอมรับการเปิดเสรีทางการค้า ทั้งนี้ บริษัทในประเทศกำลังพัฒนามักต้องมีต้นทุนต่างๆ ในการลงทุนและได้รับข้อมูลข่าวสารที่สูงกว่าในประเทศอุตสาหกรรมเนื่องจากโครงสร้างพื้นฐานในประเทศไม่เอื้ออำนวยต่อการลงทุนและขาดการการบริการสาธารณะที่เพียงพอ การลดต้นทุนต่างๆ เหล่านี้จะทำให้ผู้ประกอบการได้รับผลประโยชน์ที่สูงขึ้นจากการเปิดเสรีทางการค้า


5. ข้อมูลและการคาดการณ์

เพื่อให้บริษัทและลูกจ้างสามารถปรับตัวเข้ากับนโยบายการค้าใหม่ การให้ข้อมูลข่าวสารที่เพียงพอเป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ นโยบายการเปิดเสรีจะต้องดูมีความน่าเชื่อถือและแสดงให้เห็นถึงโอกาสทางการค้าที่เด่นชัด การขาดข้อมูลเกี่ยวกับราคาสินค้าและโอกาสทางการตลาดที่น่าเชื่อถือ จะทำให้บริษัทและคนงานไม่สามารถปรับตัวให้สอดคล้องกับการเปิดเสรีทางการค้าได้


6. นโยบายเศรษฐกิจภาพรวมภายในประเทศ

จากประสบการณ์ในหลายประเทศพบว่า หลายครั้งที่ความล้มเหลวในการเปิดเสรีทางการค้าไม่ได้เป็นเพราะแผนการปฏิรูปการค้าที่ไม่มีประสิทธิภาพ แต่เกิดจากความไม่สอดคล้องกับนโยบายเศรษฐกิจมหภาค (inconsistent macroeconomic policy) และนำไปสู่การเพิ่มต้นในการปรับตัวที่มากเกินควร รวมทั้งอาจก่อให้เกิดการพลิกกลับของนโยบายการค้าเนื่องจากการต่อต้านทางการเมือง เช่น มาตรการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมหภาคอาจมีผลกระทบในทางลบต่อการปฏิรูปทางการค้า หากมีผลให้อัตราดอกเบี้ยภายในประเทศสูงขึ้นซึ่งเท่ากับเป็นการขัดขวางการลงทุนและเพิ่มภาระให้บริษัทในการปรับตัว


ข. นโยบายการค้า

มีความเชื่อว่า การเปิดเสรีทางการค้าแบบค่อยเป็นค่อยไปดีกว่าการเปิดเสรีแบบทันที เพราะกระบวนการปรับตัวอย่างช้าๆ จะมีต้นทุนต่ำ อย่างไรก็ตาม ข้อสรุปดังกล่าวไม่สามารถใช้ได้ทั่วไป เพราะต้นทุนในการปรับตัวไม่ได้ขึ้นอยู่กับเวลาของการเปิดเสรีทางการค้า ดังนั้นการเปิดเสรีทางการค้าแบบทันทีจึงเป็นสิ่งที่สามารถทำได้ ถ้าเอื้ออำนวยให้ประเทศสามารถเก็บเกี่ยวผลประโยชน์จากการค้าได้เร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้

การเปิดเสรีทางการค้าแบบทันทีทันใดอาจตามมาด้วยการปรับตัวอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าการปรับตัวนั้นเกิดขึ้นจากจำนวนของคนงานที่ต้องการเปลี่ยนงาน อย่างไรก็ตาม การเปิดเสรีทางการค้ามักตามมาด้วยการปลดพนักงานออกและนำไปสู่การเพิ่มต้นทุนในการปรับตัวที่สูง เพื่อลดต้นทุนในการปรับตัว รัฐบาลอาจต้องพิจารณาปรับลดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ ซึ่งมักไม่เป็นผลดีทางการเมือง แต่ดีกว่านโยบายอื่นซึ่งขัดขวางการเปิดเสรีทางการค้า ในกรณีเช่นนี้การเปิดเสรีทางการค้าอย่างค่อยเป็นค่อยไปจะช่วยกระตุ้นให้เกิดการปรับตัวอย่างเป็นขั้นเป็นตอน ซึ่งชะลอปัญหาที่จะเกิดขึ้นและให้เวลารัฐบาลมากขึ้นในการแก้ไขปัญหา นอกจากนั้นการเปิดเสรีอย่างค่อยเป็นค่อยไปยังอาจสร้างผลดีต่อรัฐบาล เพราะการเปิดเสรีทางการค้าอย่างรวดเร็วมักทำให้เกิดแรงกดดันทางการเมืองมาก

รัฐบาลควรกำหนดแผนดำเนินการที่แน่นอนในการเปิดเสรีทางการค้า เพราะการกำหนดระยะเวลาในการดำเนินการที่ชัดเจนจะช่วยให้บริษัทมีระยะเวลาในการปรับตัว กล่าวคือถ้ารัฐบาลไม่แสดงความชัดเจนในนโยบายการค้าและตลาดสินเชื่อทำงานอย่างไม่มีประสิทธิภาพคนงานและบริษัทจะประสบปัญหาในการปรับตัว อย่างไรก็ตาม นโยบายสินเชื่อของรัฐมักต้องใช้งบประมาณมาก ทำให้ประเทศกำลังพัฒนาไม่สามารถดำเนินการได้ การเลื่อนการเปิดเสรีทางการค้าออกไปจึงอาจช่วยแก้ไขปัญหาให้บางประเทศ

อย่างไรก็ตาม การกำหนดเวลาเพียงอย่างเดียวจะไม่เพียงพอที่จะช่วยเหลือคนงานซึ่งมีค่าจ้างต่ำและไม่มีเงินออม ตาข่ายทางสังคมจึงเป็นสิ่งที่ยังมีความสำคัญอยู่ ความน่าเชื่อถือของรัฐบาลเป็นสิ่งจำเป็น รัฐบาลควรดำเนินการเปิดเสรีทางการค้าตามตารางเวลาที่ได้กำหนดไว้ ไม่เปลี่ยนแปลงแผนกำหนดการหรือท่าทีในการเจรจาบ่อยเกินไป ที่ผ่านมา รัฐบาลของหลายประเทศมักเปลี่ยนแปลงนโยบายบ่อยครั้ง ทำให้ขาดความน่าเชื่อถือ

นอกจากนั้นการเข้าร่วมในความตกลงระหว่างประเทศยังจะเป็นการช่วยส่งเสริมความน่าเชื่อถือของรัฐบาลในการประกาศการเปิดเสรีและการปฏิรูปทางการค้า ผู้ที่ต่อต้านการปฏิรูปทางการค้ามักยอมรับว่าการเปลี่ยนแปลงนโยบายจะเกิดขึ้นได้ยากรวมทั้งท่าทีของรัฐบาลจะมีความชัดเจนมากยิ่งขึ้นถ้าประเทศเข้าร่วมทำสัญญากับประเทศอื่นและมีพันธะระหว่างประเทศเกิดขึ้น เรื่องนี้เป็นเหตุผลสำคัญที่รัฐบาลของประเทศส่วนใหญ่มักตัดสินใจที่จะเข้าร่วมความตกลงเสรีทางการค้าแบบพหุภาคีเช่น WTO

กระบวนการการปรับตัวจากการเปิดเสรีทางการค้ามักก่อให้เกิดการเคลื่อนย้ายของแรงงานและทุนจากอุตสาหกรรมเพื่อการแข่งขันภายในประเทศไปสู่อุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก ดังนั้นการขยายตัวของอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออกจึงมีความสำคัญในการทำให้กระบวนการในการปรับตัวเป็นไปอย่างราบรื่น การขยายการส่งออกอาจจะประสบกับความยากลำบากถ้าต้องขยายฐานการผลิตในอุตสาหกรรมใหม่ การที่ผู้ประกอบจะต้องเริ่มต้นการผลิตในสาขาใหม่ที่ไม่เคยดำเนินการมาก่อน จะทำให้บริษัทจะต้องเสียค่าใช้จ่ายและประสบกับความยากลำบากมากกว่าการขยายฐานการผลิตจากอุตสาหกรรมที่มีอยู่เดิม

การส่งเสริมการส่งออกเป็นสิ่งจำเป็นในกระบวนการการปรับตัว อุตสาหกรรมการส่งออกต้องการโครงสร้างพื้นฐานในการขนส่งสินค้าเช่น การจัดเก็บสินค้าหรือรถไฟในการขนส่ง เมื่อโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้ได้ถูกสร้างขึ้นแล้ว ผู้ประกอบการอื่นๆในตลาดก็จะได้รับประโยชน์ไปด้วย การอำนวยความสะดวกในการผลิตและการลงทุนจะทำให้การส่งออกสร้างผลประโยชน์ได้มากขึ้นต่อเศรษฐกิจโดยรวม อย่างไรก็ตามไม่มีสูตรสำเร็จสำหรับแผนการส่งเสริมการส่งออก ประสบการณ์จากหลายประเทศในทวีปแอฟริกาแสดงให้เห็นว่า การส่งเสริมการส่งออกจะยิ่งเป็นการสิ้นเปลืองเงินทุนที่มีอยู่จำกัดของประเทศ นอกจากนั้น ยังไม่พบหลักฐานที่แสดงความสัมพันธ์ระหว่างการขยายตัวของการส่งออกกับการที่รัฐบาลจะใช้หรือไม่ใช้แรงจูงใจเพื่อสนับสนุนการส่งออก

กลับสู่ด้านบน



ข้อมูลและเนื้อหาที่ปรากฏอยู่ในเว็บไซต์ไม่สงวนลิขสิทธิ์ ผู้ที่สนใจสามารถนำไปเผยแพร่ต่อ โดยโปรดแจ้งให้ทางทีมงานได้รับทราบที่ nuttawut@tdri.or.th

สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)