วิพากษ์นโยบาย FTA ของไทยโดยนักวิจัยจาก London School of Economics

Razeen Sally (2005). Thailand's New FTAs and Its Trade Policies Post-Asian Crisis: An Assessment. Proceedings of International Conference on From WTO to Bilateral FTAs. 29th Aug., 2005


นช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา การเจรจาเพื่อทำความตกลงเสรีทางการค้าเสรี (FTA) ได้มีบทบาทสำคัญต่อนโยบายการค้าของประเทศไทยอย่างมาก โดยที่ผ่านมา ไทยได้ทำความตกลงการค้าเสรีกับจีน อินเดีย ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และสหรัฐอเมริกา

เพื่อตอบรับกระแสโลกาภิวัตน์ ประเทศไทยและประเทศในแถบเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้พยายามเปิดเสรีทางการค้าและปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจของประเทศ โดยยกเลิกนโยบายคุ้มครองการผลิตภายในประเทศ (protectionism) ซึ่งเป็นผลสืบเนื่องมาจากวิกฤตเศรษฐกิจเอเชีย ในกรณีของประเทศไทย รัฐบาลมีความพยายามที่จะลดภาษีศุลกากรให้อยู่ที่ระดับต่ำกว่าร้อยละ 10 และยกเลิกมาตรการกีดกันทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษีในสินค้าเกษตร อำนวยความสะดวกให้การลงทุนโดยตรงจากต่างชาติ และปรับปรุงให้กระบวนการต่างๆ ในประเทศมีความโปร่งใสมากยิ่งขึ้น

เพื่อให้เศรษฐกิจไทยมีความแข็งแกร่ง ประเทศไทยมีความจำเป็นที่จะต้องปฏิรูปกฎระเบียบด้านการค้าบริการเพื่อปรับปรุงการบริการพื้นฐานภายในประเทศที่ล้าหลังและไม่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการให้บริการด้านการเงินและโทรคมนาคม นอกจากนี้ ประเทศไทยยังควรปรับปรุงกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการค้าภายในประเทศ เช่น การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ และการดำเนินการของรัฐวิสาหกิจ ให้โปร่งใส ไม่เลือกปฏิบัติ และสามารถตรวจสอบได้

หากเปรียบเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาด้วยกัน ในช่วงที่ผ่านมา ประเทศไทยสามารถมีบทบาทในการเจรจาทางการค้าในเวทีพหุภาคีในกรอบของ WTO ค่อนข้างมาก เนื่องจากมีท่าทีที่เปิดกว้างและยืดหยุ่นมากกว่ามาเลเซีย อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์ อย่างไรก็ตาม ในการเจรจารอบโดฮาร์ แทนที่ประเทศไทยจะให้ความสำคัญต่อการเจรจาการค้าแบบพหุภาคี รัฐบาลกลับให้ความสนใจต่อความตกลงการค้าเสรีหรือ FTA ซึ่งน่าจะเป็นความผิดพลาดเพราะประเทศไทยจะได้ประโยชน์มากจากการเปิดเสรีทางการค้าในกรอบพหุภาคี หากขาดกติกาการค้าพหุภาคีที่มีประสิทธิภาพ ลำพังการทำความตกลง FTA จะให้ประโยชน์ต่อประเทศไทยน้อยมาก และอาจเกิดความเสียหายขึ้นได้

การหันไปใช้แนวทาง FTA ของประเทศไทยนั้นมีลักษณะเช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ในเอเซียตะวันออกเฉียงใต้และเอเซียแปซิฟิก กล่าวคือ การทำ FTA ของประเทศไทยและประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคเกิดจากการคำนึงถึงความมั่นคง การเข้าสู่ตลาดต่างประเทศและการปกป้องอุตสาหกรรมในประเทศ ความตกลง FTA ที่เกิดขึ้นจึงเป็นความตกลงที่อ่อนและห่างไกลจากความสมบูรณ์มาก ตลอดจนไม่น่าจะมีผลในการลดการกีดกันทางการค้าของประเทศในภูมิภาค

แม้ว่าไทยจะใช้แนวทางการเปิดเสรีทางการค้าโดยการทำ FTA เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ในภูมิภาค นโยบายการค้าของประเทศไทยยังมีลักษณะพิเศษเฉพาะที่แตกต่างจากประเทศอื่นๆ ที่สำคัญคือ การตัดสินใจและการลงมืออย่างรวดเร็วของนายกรัฐมนตรีไทย ซึ่งบริหารประเทศตามแบบ CEO อย่างไรก็ตาม การตัดสินใจที่รวดเร็วดังกล่าวมักนำไปสู่ความยุ่งยากที่ไม่ได้คาดหมาย เพราะการทำ FTA ถูกเร่งรัดโดยเป้าหมายด้านนโยบายต่างประเทศที่ไม่ชัดเจนและไม่มีความสมเหตุสมผลในเชิงยุทธศาสตร์ ที่สำคัญประเทศไทยยังขาดการเตรียมความพร้อมที่ละเอียดรอบคอบในการเจรจา เพราะดำเนินการเจรจา FTA จำนวนมากพร้อมๆ กัน และเร่งรัดให้เกิดการความตกลงเร็วที่สุด

ที่น่าเสียดายที่สุดก็คือ ประเทศไทยไม่ได้คำนึงถึงความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายการทำ FTA กับยุทธศาสตร์เศรษฐกิจของประเทศ ทั้งนโยบายภายในประเทศ องค์กรที่จะมารองรับ และการจัดลำดับความสำคัญในการปฏิรูป การทำ FTA จึงเป็นเพียงการเปิดตลาดการส่งออกในบางสาขาเพื่อแลกกับการลดภาษีนำเข้าในสินค้าบางประเภท ในขณะที่ยังคงดำเนินนโยบายการปกป้องอุตสาหกรรมภายในประเทศไว้เช่นเดิม นโยบายการค้าเช่นนี้ไม่ส่งผลดีต่อการแข่งขันและประสิทธิภาพของเศรษฐกิจไทย แต่กลับสร้างปัญหามากมายในการปฏิบัติตามความตกลง อย่างไรก็ตาม เมื่อมองโดยภาพรวมแล้ว รัฐบาลของประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคก็มีความผิดพลาดในลักษณะเดียวกัน

เมื่อพิจารณาการทำ FTA ของประเทศไทยกับแต่ละประเทศ จะเห็นได้ว่า ในกรณีของประเทศไทยกับออสเตรเลีย (TAFTA) ทั้งสองประเทศสามารถบรรลุความตกลงที่มีเหมาะสมและมีเนื้อหาที่ค่อนข้างครอบคลุมในประเด็นการค้าสินค้า (แต่มีช่วงเวลาที่นานมากในการปรับตัวสำหรับสินค้าเกษตร) แต่ในด้านของการค้าบริการและการลงทุน กฎระเบียบภายในประเทศ มาตรการด้านสุขอนามัยและข้อบังคับอื่นๆ ที่เพิ่มเติมจากกฎของ WTO กลับเป็นไปในทางตรงกันข้าม เพราะไม่มีความคืบหน้าในประเด็นเหล่านี้ โดยรวมแล้ว TAFTA จึงน่าจะมีผลในการสร้างความเปลี่ยนแปลงต่อระบบเศรษฐกิจของไทยน้อยมาก เช่นเดียวกับ FTA ระหว่างไทยกับนิวซีแลนด์ (CEPA)

FTA ระหว่างไทยและจีน ซึ่งยกเลิกภาษีศุลกากรในสินค้าจำพวกผัก ผลไม้ และสินค้าเกษตรอื่นๆ นั้นก็น่าจะมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศน้อยมากเฉพาะในสาขาที่ความตกลงครอบคลุมถึงเท่านั้น ส่วน FTA ระหว่างประเทศไทยกับอินเดีย มีผลในการยกเลิกภาษีศุลกากรสำหรับสินค้าเพียง 82 รายการภายในปี 2006 เท่านั้น นอกจากนี้ อินเดียยังต้องการให้กฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้า (Rules of Origin) มีความเข้มงวดมาก ซึ่งจะทำให้ประเทศไทยได้รับประโยชน์จาก FTA ดังกล่าวน้อยมาก ทั้งนี้ยังไม่ต้องพิจารณาว่าทั้งสองประเทศมีการค้าระหว่างกันในสัดส่วนที่ค่อนข้างต่ำ

สำหรับ FTA ระหว่างไทย-ญี่ปุ่นที่เพิ่งจบไปไม่นานนั้น ก็ยังไม่ครอบคลุมประเด็นที่สำคัญหลายประการ ญี่ปุ่นพยายามที่จะตัดสินค้าเกษตรที่สำคัญของไทยออกจากความตกลง ยกตัวอย่างเช่น ข้าว มันสำปะหลัง เนื้อไก่ น้ำตาลและสินค้าส่งออกหลักอื่นๆ ของไทย นอกจากนี้ การเจรจายังประสบกับปัญหากฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้า (Rules of Origin) โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎที่เกี่ยวข้องกับการนำเข้าสินค้าเกษตรของไทย ในส่วนของความตกลงด้านการบริการและการลงทุนก็ไม่มีการเปิดเสรีอย่างจริงจังเท่าที่ควร ในขณะที่ FTA กับบาห์เรน เปรู EFTA (ไอซ์แลนด์ ลิกเตนสไตน์ นอร์เวย์ และสวิตเซอร์แลนด์) และ BIMSTEC (บังกลาเทศ อินเดีย พม่า ศรีลังกา ไทย ภูฏาน และเนปาล) ก็ไม่ได้มีความคืบหน้ามากนัก ทำให้การประชุมสุดยอด และการลงนามเป็นไปเพื่อการสร้างกระแสทางการเมืองและการสร้างภาพลักษณ์ต่อสาธารณะเท่านั้น โดยมีผลน้อยมากในทางเศรษฐกิจ

อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยให้ความสำคัญอย่างมากต่อการทำ FTA กับสหรัฐ ซึ่งเป็นความตกลงที่สำคัญและมีความเป็นไปได้ที่จะก่อให้เกิดประโยชน์อย่างมาก แต่ดูเหมือนว่า สหรัฐเพียงต้องการให้ไทยเปิดเสรีการค้าสินค้า การค้าบริการ การลงทุน การจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ และให้การคุ้มครองสิทธิทรัพย์สินทางปัญญาแก่ผู้ประกอบการของตน ในขณะที่สหรัฐเสนอเปิดตลาดให้แก่สินค้าไทยเพียงไม่กี่รายการ และไม่ยอมมีข้อตกลงในประเด็นที่มีความสำคัญสูงต่อประเทศไทยเช่น การอุดหนุนสินค้าเกษตรและมาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด นอกจากนั้นยังมีความเป็นไปได้น้อยมากที่สหรัฐจะยินยอมลดการกีดกันทางการค้า โดยมาตรการทางภาษีและมาตรการที่ไม่ใช่ภาษีต่างๆ โดยเฉพาะมาตรการด้านสุขอนามัย (SPS) ต่อการส่งออกข้าวและน้ำตาลของไทย ในส่วนของสินค้าอุตสาหกรรม กฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้าก็มีแนวโน้มที่จะมีความเข้มงวดสูงมาก โดยเฉพาะกฎที่ใช้กับสิ่งทอและเสื้อผ้าสำเร็จรูป ซึ่งเป็นกลุ่มสินค้าที่ไทยอยู่ในข่ายจะได้ประโยชน์มาก

เมื่อวิเคราะห์ความตกลง FTA ระหว่างสหรัฐกับสิงคโปร์จะพบว่า สหรัฐเน้นการเปิดเสรีด้านการบริการและการลงทุน และต้องการให้ประเทศคู่เจรจายอมรับความตกลงด้านทรัพย์สินทางปัญญาที่ไปไกลเกินความตกลงทริปส์ โดยเฉพาะสิทธิบัตร ลิขสิทธิ์ เครื่องหมายทางการค้า และการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ นอกจากนั้น สหรัฐยังเรียกร้องให้ประเทศคู่เจรจาปรับปรุงนโยบายและมาตรการต่างๆ ในประเทศ เช่น นโยบายการแข่งขันทางการค้า การจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ ความร่วมมือด้านศุลกากร และมาตรฐานด้านแรงงานและสิ่งแวดล้อม

โดยรวมแล้ว ประเทศคู่ค้าของสหรัฐรวมทั้งประเทศไทยน่าจะเสียเปรียบในการปฏิบัติตามข้อเรียกร้องมากมายของสหรัฐอเมริกา เพื่อแลกกับการเข้าสู่ตลาดสหรัฐที่เอื้อประโยชน์เพียงเล็กน้อยต่อเศรษฐกิจของประเทศไทย ปัญหาสำคัญของประเทศไทยคือ รัฐบาลขาดการเตรียมความพร้อมและยุทธศาสตร์การเจรจาที่น่าเชื่อถือ นโยบายการค้าที่อ่อนแอของไทยอาจใช้ได้ผลกับประเทศคู่ค้าอื่นๆ แต่ไม่ใช้ไม่ได้กับสหรัฐ

Prof. Sally ได้เสนอแนวทางในการปรับปรุงนโยบาย FTA ของไทย ดังนี้

  1. ไทยควรเชื่อมโยงการทำ FTA เข้ากับวาระการปฏิรูปทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยรัฐบาลควรให้มีการศึกษาเพื่อทบทวนภาพรวมของนโยบาย FTA โดยหน่วยงานที่เป็นอิสระ เพื่อให้นโยบายการค้าของไทยมีความสัมพันธ์ที่ชัดเจนกับการปฏิรูปภายในประเทศ
  2. รัฐบาลควรปรับปรุงกระบวนการกำหนดนโยบาย โดยเพิ่มการรับฟังความคิดเห็นและสร้างความร่วมมือที่ดีกับนักเจรจาที่มีประสบการณ์ เช่น ขอคำแนะนำจากนักวิชาการภายนอก ปรึกษากับรัฐสภามากขึ้น และเปิดรับความคิดเห็นที่แตกต่างของ NGO รวมทั้งสื่อสารประเด็นที่เกี่ยวข้องต่อสาธารณะให้ดีขึ้น
  3. รัฐบาลควรลดจำนวน FTA ในการเจรจาและขยายกรอบเวลาให้ยาวขึ้นเพื่อให้มีเวลาในการพิจารณาถึงผลประโยชน์ที่แท้จริงของประเทศ โดยควรให้ความสำคัญเป็นพิเศษต่อการเจรจากับสหรัฐ
  4. รัฐบาลไทยควรขอให้สหรัฐยืดระยะเวลาในการเจรจาออกไปจนถึงประมาณกลางปี 2007 เพื่อให้ประเทศไทยมีเวลาในการเตรียมยุทธศาสตร์การเจรจาที่ดีขึ้น
  5. ในส่วนของ FTA ที่ได้ทำความตกลงไปแล้วทั้งกับออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และญี่ปุ่น รัฐบาลควรเพิ่มระดับการเปิดเสรีทั้งในด้านการค้าสินค้า บริการ และการลงทุน ตลอดจนปรับปรุงมาตรการต่างๆ ที่อยู่นอกเหนือกรอบของ WTO เช่น การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ นโยบายการแข่งขันทางการค้า และมาตรการด้านสุขอนามัย
  6. รัฐบาลควรให้ความสนใจเป็นพิเศษต่อการออกแบบกฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้า โดยควรจัดมีการวิจัยในเรื่องดังกล่าวโดยสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทยและสภาหอการค้า โดยเฉพาะในประเด็นที่ว่า จะทำอย่างไรให้กฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้าในความตกลงต่างๆ เอื้อประโยชน์ต่อประเทศไทยมากขึ้นและก่อให้เกิดการบิดเบือนทางการค้าน้อยลง

นโยบายในด้าน FTA ดังกล่าวควรดำเนินควบคู่ไปกับการปรับเปลี่ยนนโยบายการค้าอื่นๆ ด้วย กล่าวคือ

  1. ประเทศไทยควรให้ความสำคัญกับการเจรจาแบบพหุภาคีควบคู่ไปกับการทำ FTA
  2. ประเทศไทยควรเร่งเปิดเสรีฝ่ายเดียว (unilateral liberalization) ให้แก่ทุกประเทศโดยไม่มีการเลือกปฏิบัติ ควบคู่ไปกับการปฏิรูปกฎระเบียบต่างๆ ที่ส่งเสริมการแข่งขัน
  3. รัฐบาลควรกำหนดกลไกในการรองรับและสนับสนุนการปรับตัว (adjustment assistance policy) สำหรับเกษตรกรรายย่อยที่ได้รับผลกระทบจากการเปิดเสรีทางการค้า

โดยสรุป นโยบาย FTA ของไทยที่ผ่านมามีข้อบกพร่องหลายประการ การปรับปรุง FTA ให้ดีขึ้นเป็นโจทย์สำคัญที่ท้าทายรัฐบาลไทย นอกจากนี้ ไทยควรปรับสมดุลของนโยบายการค้าระหว่างการทำความตกลง FTA กับความตกลงพหุภาคี และควรสร้างรากฐานทางเศรษฐกิจใหม่ที่มั่นคง โดยการเปิดเสรีแบบฝ่ายเดียว และปฏิรูปกฎระเบียบในประเทศควบคู่ไปด้วย

กลับสู่ด้านบน



สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)