สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)
 

 

ณัฐวุฒิ ลักษณาปัญญากุล
โครงการ FTAdigest ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

เริ่มเผยแพร่: 15/06/49


ระเด็นสำคัญประเด็นหนึ่งในการทำความตกลงการค้าเสรี (FTA) ของประเทศไทยซึ่งแทบไม่มีการพูดถึงกันเลย คือผลกระทบของ “การสร้างการค้า” (trade creation) และ "การเบี่ยงเบนทางการค้า” (trade diversion) ต่อประเทศ เพราะเรามักสนใจว่า สินค้าไทยสามารถเข้าสู่ตลาดต่างประเทศ หรือ ผู้ผลิตสินค้าไทยสามารถผลิตสินค้าแข่งขันกับสินค้านำเข้าได้หรือไม่เท่านั้น

 

“การสร้างการค้า” คืออะไรและเกี่ยวข้องกับผู้บริโภค ผู้ผลิต และรัฐอย่างไร?

 

การสร้างการค้าที่เกิดจากการทำความตกลงการค้าเสรี คือ การที่ประเทศใดประเทศหนึ่งหันมานำเข้าสินค้าจากประเทศในความตกลงการค้าเสรี ซึ่งสามารถผลิตสินค้าที่มีราคาต่ำกว่าสินค้าอย่างเดียวกันที่ผลิตได้ในประเทศ หลังจากที่มีการเปิดเสรีทางการค้า

เพื่อให้ง่ายต่อการเข้าใจ จะขอยกตัวอย่างประกอบดังต่อไปนี้

ในตอนแรกสมมติว่า สตรอเบอร์รี่ที่ปลูกในประเทศไทยขายกันที่ราคากิโลกรัมละ 175 บาท ในขณะที่สตรอเบอร์รี่ชนิดเดียวกันหากนำเข้ามาจากประเทศ ก และประเทศ ข จะมีราคาขายก่อนรวมภาษีนำเข้าอยู่ที่กิโลกรัมละ 100 และ 150 บาท ตามลำดับ ดังนั้นหากสมมติว่าประเทศไทยเรียกเก็บภาษีนำเข้าในอัตราร้อยละ 100 จะทำให้สตรอเบอร์รี่นำเข้ามีราคาสูงขึ้นเป็นกิโลกรัมละ 200 และ 300 บาท ตามลำดับ

ในกรณีนี้ หากสตรอเบอรรี่ที่ผลิตในประเทศและที่นำเข้ามีคุณภาพใกล้เคียงกัน ผู้บริโภคก็จะเลือกซื้อสตรอเบอร์รี่ที่ผลิตในประเทศ เนื่องจากราคาถูกกว่าสตรอเบอร์รี่นำเข้า ในขณะที่ผู้ผลิตซึ่งในที่นี้คือเกษตรกรผู้ปลูกสตรอเบอร์รี่ ก็จะมีกำไรจากการปลูกสตรอเบอร์รี่

สมมติว่า ในเวลาต่อมา ประเทศไทยทำความตกลงการค้าเสรี (FTA) กับประเทศ ข โดยตกลงลดภาษีนำเข้าสตรอเบอร์รี่ลงเหลือศูนย์ สตรอเบอร์รี่ที่นำเข้าจากประเทศ ข จะมีราคาขายตามท้องตลาดลดลงเหลือกิโลกรัมละ 150 บาท

ผู้บริโภคก็จะหันมาเลือกซื้อสตรอเบอร์รี่ที่นำเข้ามาจากประเทศ ข ซึ่งมีราคาถูกกว่า จากเดิมที่ต้องซื้อกิโลกรัมละ 175 บาท ผู้บริโภคสามารถประหยัดเงินไปได้อีก 25 บาทต่อกิโลกรัม เงินในกระเป๋าที่มีมากขึ้นนี้ผู้บริโภคสามารถนำไปซื้อสินค้าอย่างอื่นเพิ่มได้ หรือหากเป็นคนชอบกินสตรอเบอร์รี่ก็จะสามารถซื้อสตรอเบอร์รี่ได้มากขึ้นกว่าเดิม นอกจากนี้ ผู้บริโภคที่ไม่เคยซื้อสตรอเบอร์รี่กินได้เนื่องจากราคาแพงเกินไปก็จะสามารถซื้อได้

ในขณะที่ผู้บริโภคในประเทศได้รับประโยชน์จากการทำ ในกรณีนี้ ผู้ผลิตในประเทศจะกลับได้รับผลกระทบในด้านลบ เนื่องจากจะต้องลดราคาขายลงเพื่อแข่งขันกับสตรอเบอร์รี่นำเข้าที่มีราคาถูกกว่า เมื่อได้กำไรลดลง เกษตรกรอาจจะต้องปรับตัวโดยการลดปริมาณการผลผลิตลง หรือถ้าหากแข่งขันสู้ไม่ได้จริงๆ เช่น ไม่สามารถลดต้นทุนลงได้ ก็อาจจะต้องเลิกปลูกสตรอเบอร์รี่ไปเลย ซึ่งจะทำให้คนงานต้องตกงานตามไปด้วย

หากมองถึงรายได้จากการจัดเก็บภาษีนำเข้า รัฐจะไม่มีส่วนได้ส่วนเสียจากการทำ FTA นี้ เนื่องจากแต่เดิมไม่เคยมีการนำเข้าสตรอเบอร์รี่มาก่อน จึงไม่ถือว่ารัฐสูญเสียรายได้ในส่วนนี้

สรุปแล้ว ในกรณีนี้การทำ FTA ระหว่างประเทศไทยและประเทศ ข จะทำให้เกิดการสร้างการค้าขึ้น ดังจะเห็นได้จากปริมาณการค้าระหว่างประเทศจะเพิ่มขึ้นจากเดิมที่ไม่มีอยู่เลย นอกจากนี้ ปริมาณการบริโภคของผู้บริโภคจะเพิ่มขึ้นด้วย เนื่องจากสินค้ามีราคาถูกลง

ผู้ที่ได้ประโยชน์จากการทำ FTA นี้จึงได้แก่ ผู้บริโภค ส่วนผู้ผลิตในประเทศได้รับผลกระทบในด้านลบ ในขณะที่รัฐถือว่าไม่ได้ไม่เสีย เมื่อมองจากรายได้ภาษี

 

“การเบี่ยงเบนทางการค้า” คืออะไรและเกี่ยวข้องกับผู้บริโภค ผู้ผลิต และรัฐอย่างไร?

 

การเบี่ยงเบนทางการค้าที่เกิดจากการทำความตกลงการค้าเสรี คือ การที่ประเทศใดประเทศหนึ่งเปลี่ยนแหล่งนำเข้าสินค้าจากประเทศหนึ่งซึ่งอยู่นอกความตกลง ไปนำเข้าจากอีกประเทศหนึ่ง ซึ่งอยู่ในความตกลงและได้รับสิทธิพิเศษทางภาษีนำเข้า

เพื่อให้เห็นภาพที่ชัดเจนขึ้น จะขอยกตัวอย่างซึ่งคล้ายๆ กับตัวอย่างข้างต้นประกอบ

สมมติให้สตรอเบอร์รี่นำเข้าจากประเทศ ก และประเทศ ข มีราคาขายก่อนรวมภาษีนำเข้าอยู่ที่กิโลกรัมละ 100 และ 150 บาท ตามลำดับเหมือนเดิม สมมติว่าประเทศไทยเรียกเก็บภาษีนำเข้าในอัตราร้อยละ 100 จะทำให้สตรอเบอร์รี่นำเข้าจากประเทศทั้งสองมีราคาสูงขึ้นเป็นกิโลกรัมละ 200 และ 300 บาท ตามลำดับ

แต่คราวนี้ สมมติให้สตรอเบอร์รี่ที่ปลูกในประเทศไทยมีต้นทุนอยู่ที่กิโลกรัมละ 250 บาท

ในกรณีนี้ ก่อนมีการทำความตกลงการค้าเสรี ผู้บริโภคจะนำเข้าสตรอเบอร์รี่จากประเทศ ก เนื่องจากมีราคาถูกที่สุด

แต่เมื่อประเทศไทยทำ FTA กับประเทศ ข และตกลงที่จะไม่เรียกเก็บภาษีกับสตรอเบอร์รี่ที่นำเข้ามาจากประเทศ ข จะทำให้ราคาสตรอเบอร์รี่นำเข้าจากประเทศ ข ลดลงเหลือเพียงกิโลกรัมละ 150 บาท ซึ่งต่ำกว่าราคานำเข้าบวกภาษีของประเทศ ก ที่อยู่ในระดับกิโลกรัมละ 200 บาท ดังนั้นเราก็จะหันไปนำเข้าสตรอเบอร์รี่จากประเทศ ข แทน ในกรณีนี้ ผู้บริโภคจะประหยัดได้กิโลกรัมละ 50 บาท

ผู้อ่านบางท่านอาจคิดว่า การเกิดการเบี่ยงเบนทางการค้าไม่ได้สร้างปัญหาอะไร เนื่องจากผู้บริโภคภายในประเทศยังสามารถซื้อสตรอเบอร์รี่ได้ในราคาที่ถูกลงเมื่อเทียบกับก่อนมีการทำ FTA ในขณะที่ ผู้ผลิตภายในประเทศยังคงต้องแข่งขันกับสินค้านำเข้าอีกเช่นเดิม

แต่ในความเป็นจริงแล้ว มีอีกหนึ่งภาคส่วนที่จะได้รับผลกระทบด้านลบจากการเกิดการเบี่ยงเบนทางการค้านั่นคือ รัฐ

ในกรณีนี้ รัฐจะสูญเสียรายได้จากการจัดเก็บรายได้ไปบางส่วน จากเดิมที่จะมีรายได้จากการจัดเก็บภาษีกับสตรอเบอร์รี่ที่นำเข้ามาจากประเทศ ก กลายเป็นศูนย์ทันทีหลังจากที่ทำ FTA กับประเทศ ข

เมื่อมีรายได้ลดลง รัฐก็อาจจะต้องลดการใช้จ่ายงบประมาณลง ซึ่งผู้ที่จะได้รับผลกระทบต่อเนื่องต่อมาก็คือผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งโดยตรงและโดยอ้อมกับการใช้จ่ายงบประมาณนั้นๆ ยกตัวอย่างเช่น รัฐอาจจะจัดสรรงบประมาณสำหรับชดเชยให้แก่เกษตรกรผู้ปลูกสตรอเบอร์รี่ที่ได้รับผลกระทบจากการเปิดเสรีทางการค้าได้น้อยลง เป็นต้น

 

ผลของการสร้างหรือเบี่ยงเบนทางการค้า

 

การประเมินผลกระทบโดยรวมจากการเปิดเสรีทางการค้านั้นจะต้องใช้วิธีการประเมิน “สวัสดิการของประเทศ” (national welfare) โดยนำส่วนที่ผู้บริโภคในประเทศประหยัดได้จากการซื้อสินค้าที่ถูกลง หรือสามารถบริโภคได้มากขึ้น มาหักลบกับผลกระทบด้านลบที่เกิดขึ้นกับผู้ผลิตในประเทศจากกำไรที่ลดลงเนื่องจากการแข่งขันที่เพิ่มขึ้น และรายได้จากการจัดเก็บภาษีของรัฐที่ลดลง

ในทางทฤษฎี การทำ FTA ซึ่งมีผลในการสร้างการค้าจะทำให้ประเทศที่เปิดเสรีทางการค้าได้รับผลกระทบในภาพรวมเป็นด้านบวก เนื่องจากจะทำให้สวัสดิการของประเทศมีค่าเพิ่มขึ้น เพราะประโยชน์ที่ผู้บริโภคได้รับจะมากกว่าผลกระทบในด้านลบต่อผู้ผลิตในประเทศ และรัฐ ส่วนการทำ FTA ซึ่งมีผลในการเบี่ยงเบนทางการค้าอาจทำให้ประเทศที่เปิดเสรีทางการค้าได้รับผลกระทบด้านบวกหรือด้านลบในภาพรวมก็ได้ ขึ้นอยู่กับว่า ประโยชน์ที่ผู้บริโภคได้รับจะมากหรือน้อยกว่าผลกระทบในด้านลบต่อผู้ผลิตในประเทศ และรัฐ ในบางกรณี การเบี่ยงเบนทางการค้าอาจทำให้ประโยชน์ที่ผู้บริโภคได้รับน้อยกว่าผลกระทบในด้านลบต่อผู้ผลิตในประเทศ และรัฐ

ดังนั้นการทำ FTA จึงอาจไม่ทำสวัสดิการของประเทศดีขึ้นเสมอไป ตรงกันข้าม หากรัฐบาลดำเนินยุทธศาสตร์ผิดพลาดโดยเลือกทำ FTA กับประเทศคู่ค้าที่ไม่ใช่ผู้ผลิตที่มีประสิทธิภาพสูงสุด ประเทศไทยจะเสี่ยงต่อการได้รับผลด้านลบซึ่งเกิดจากการเบี่ยงเบนทางการค้า

 

งานวิจัยของ Philippa Dee และ Jyothi Gali ในสังกัดคณะกรรมาธิการผลิตภาพแห่งออสเตรเลีย (Australian Productivity Commission) ชี้ว่า ความตกลงการค้าเสรีที่ผ่านมาหลายความตกลงทำให้เกิดการเบี่ยงเบนทางการค้ามากกว่าการสร้างการค้า รวมทั้งเขตการค้าเสรีอาเซียนที่เราเป็นสมาชิกอยู่ด้วย (ดูตารางประกอบ)

ความตกลงที่ทำให้เกิดการสร้างการค้ามากกว่า

ความตกลงที่ทำให้เกิดการเบี่ยงเบนทางการค้ามากกว่า

  • ประชาคมแอนเดียน (Andean Community)
  • สมาคมบูรณาการละตินอเมริกา (Latin-American Integration Association: LAIA)
  • ความตกลงเสรีทวิภาคีระหว่างสหรัฐฯ และอิสราเอล
  • เขตการค้าเสรีอาเซียน (ASEAN Free Trade Area: AFTA)
  • สมาคมการค้าเสรียุโรป (European Free Trade Association: EFTA)
  • สหภาพยุโรป
  • ความตกลงการค้าเสรีแห่งทวีปอเมริกาเหนือ (North America Free Trade Agreement: NAFTA)
  • ตลาดร่วมอเมริกาใต้ตอนล่าง (MERCOSUR)

 

FTA ที่ไทยทำไปแล้วและที่กำลังเจรจาจะสร้างหรือเบี่ยงเบนทางการค้า?

 

ในการวิเคราะห์ว่าการเปิดเสรีทางการค้าทำให้เกิดการสร้างการค้าหรือการเบี่ยงเบนทางการค้าหรือไม่จำเป็นต้องใช้ข้อมูลทางการค้า เช่น มูลค่าการส่งออกและนำเข้าของกลุ่มสินค้าต่างๆ ของแต่ละประเทศในแต่ละปีทั้งก่อนและหลังการทำ FTA หลายปี เพื่อให้มั่นใจได้ว่าผลการวิเคราะห์จะมีความน่าเชื่อถือได้

ดังนั้นคงจะเร็วเกินไปที่จะบอกว่า FTA ที่ประเทศไทยเราได้ทำไปแล้วนั้นทำให้เกิดการสร้างหรือเบี่ยงเบนทางการค้ามากน้อยเพียงใด

อย่างไรก็ตาม ยังมีหลายปัจจัยที่ชี้ว่า FTA ที่ประเทศไทยลงนามไปแล้วหรือดำเนินการอยู่อาจทำให้เกิดการเบี่ยงเบนทางการค้า อาทิ

 

  • รัฐบาลมักมุ่งปกป้องผู้ผลิตในประเทศ โดยเลือกเปิดเสรีการค้าสินค้าใน FTA ให้แก่ประเทศที่มีต้นทุนในการผลิตสูงกว่าเรา แทนที่จะเลือกเปิดเสรีให้แก่ประเทศที่มีประสิทธิภาพในการผลิต (ประเด็นนี้ดูการวิเคราะห์ของ Razeen Sally จาก London School of Economics เพิ่มเติมได้ที่ http://www.FTAdigest.com/researchOther04.html)
  • รัฐบาลเร่งทำ FTA กับหลายประเทศ โดยไม่มีการศึกษาอย่างรอบคอบ ทำให้เราไม่สามารถรู้ได้ว่าเรากำลังทำ FTA อยู่กับประเทศที่มีประสิทธิภาพในการผลิตในสาขาที่เราจะเปิดเสรีให้จริงหรือไม่


หากไม่มีการทบทวนแนวทางการทำ FTA ใหม่ ความเสี่ยงจากการเบี่ยงเบนทางการค้าจะทำให้การทำ FTA ไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศไทยอย่างแท้จริง เพราะแม้ว่ารัฐจะยอมเสียรายได้จากภาษีนำเข้า ผู้บริโภคก็ไม่ได้ประโยชน์อย่างสมน้ำสมเนื้อ และภาคการผลิตของไทยก็ไม่มีประสิทธิภาพดีขึ้น

 

เอกสารอ้างอิง :

  • Philippa Dee และ Jyothi Gali (2003). The Trade and Investment Effects of Preferential Trading Arrangements, Proceedings of 14 th Annual East Asian Seminar on Economics.
  • Razeen Sally (2005). Thailand’s New FTAs and Its Trade Policies Post-Asian Crisis: An Assessment, Proceedings of the International Conference on ‘From WTO to Bilateral FTAs’, Chulalongkorn University.

 



ข้อมูลและเนื้อหาที่ปรากฏอยู่ในเว็บไซต์ไม่สงวนลิขสิทธิ์ ผู้ที่สนใจสามารถนำไปเผยแพร่ต่อ โดยโปรดแจ้งให้ทางทีมงานได้รับทราบที่ nuttawut@tdri.or.th