สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์
โครงการ FTAdigest ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

เริ่มเผยแพร่: 13/01/49


1. ข้อสังเกตบางประเด็นต่อความคาดหวังในการเจรจา


รัฐบาลและคณะผู้เจรจาไทยมีความคาดหวังที่สูงในการเจรจา FTA ระหว่างไทย-สหรัฐ ว่าจะก่อให้เกิดประโยชน์อย่างมากต่อประเทศไทย อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนมีความเห็นว่า ความคาดหวังบางประการของรัฐบาลและคณะผู้เจรจาไทยอาจประสบความสำเร็จได้ยาก และขอเสนอให้มีการทบทวนความคาดหวังเหล่านั้น เพื่อให้สามารถกำหนดเป้าหมายและประเมินประโยชน์และผลเสียจาก FTA ได้อย่างเหมาะสมยิ่งขึ้น

 

ตัวอย่างของความคาดหวังซึ่งอาจสูงเกินไปที่ผู้เขียนพบแบ่งออกเป็น 5 กลุ่มคือ

  1. ความคาดหวังที่เป็นไปได้ยากทางการเมือง เช่น การขอเจรจาความตกลงด้านทรัพย์สินทางปัญญาที่ไม่มีอยู่ในกฎหมายสหรัฐ อาทิเรื่องการคุ้มครองภูมิปัญญาท้องถิ่น ซึ่งคณะผู้เจรจาสหรัฐไม่ได้รับมอบอำนาจจากรัฐสภาให้เจรจา
  2. ความคาดหวังในประเด็นที่ไม่เกี่ยวข้องกับ FTA โดยตรง หรือเกี่ยวข้องน้อย เช่น เรื่องการขอวีซ่า ซึ่งจะทำได้หรือไม่ได้ไม่ขึ้นอยู่กับการเจรจา
  3. ความคาดหวังในประเด็นที่มีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจไม่สูง หรืออาจมีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจสูง แต่ยากที่ผู้ประกอบการไทยจะสามารถพัฒนาศักยภาพให้เพียงพอได้ในระยะสั้น-ระยะกลาง เช่น การเข้าสู่ตลาดจัดซื้อจัดจ้างสหรัฐ ซึ่งมีความซับซ้อนมาก หรือคาดหวังว่า คนไทยจะสามารถจดสิทธิบัตรในสหรัฐเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดจากความตกลง PCT
  4. ความคาดหวังต่อประเด็นที่ไม่แน่ชัดว่ามีผลผูกพันคู่เจรจาหรือไม่ เช่น ความคาดหวังต่อจดหมายแนบ (side letter) หรือบันทึกความเข้าใจ (MOU) ในการรับประกันการเข้าถึงยาของประชาชน นักกฎหมายระหว่างประเทศหลายคนมีความเห็นว่า เอกสารเหล่านี้มีปัญหาฐานะทางกฎหมาย (legal status) ว่าสามารถผูกพันทางกฎหมาย (legally binding) ได้หรือไม่ แม้อาจจะผูกพันทางการเมือง (politically binding) ก็ตาม
  5. ความคาดหวังในประเด็นที่ผูกพันคู่เจรจา แต่น่าจะมีปัญหาในการบังคับใช้ เช่น ความตกลงของสหรัฐในการให้ความช่วยเหลือเพื่อพัฒนาขีดความสามารถทางการค้า (trade capacity building) แก่ผู้ประกอบการไทย ซึ่งฝ่ายไทยจะไม่สามารถตรวจสอบและควบคุมสหรัฐให้ปฏิบัติตามความตกลงอย่างมีคุณภาพตามที่ต้องการได้โดยง่าย

 

รัฐบาลไทยและคณะผู้เจรจาควรพิจารณาปรับความคาดหวังดังกล่าวให้เหมาะสม และไม่ละเลยความสนใจไปจากประเด็นที่ประเทศไทยจะได้ประโยชน์อย่างแท้จริงจากการเจรจาคือ โอกาสในการเข้าสู่ตลาดของการค้าสินค้า (market access) การเพิ่มความโปร่งใสต่อกฎระเบียบต่างๆ ของรัฐ และการสร้างการแข่งขันที่มีประสิทธิผล (effective competition) ในประเทศของเราเองซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภคไทย

คณะเจรจาควรมุ่งมั่นกับการจัดทำตัวบทในความตกลงที่มีความรัดกุม และมีมาตรการป้องกัน (safeguard) ที่เหมาะสมในความตกลงแต่ละด้าน ไม่ให้ขาดสมดุล (เช่น เข้มงวดเกินกว่ากฎหมายภายในสหรัฐ หรือเกินความจำเป็น ซึ่งพบมากในเรื่องทรัพย์สินทางปัญญา) หรือเปิดโอกาสให้นักลงทุนสหรัฐผูกขาดตลาด ซึ่งจะทำให้ไม่เกิดการแข่งขันที่มีประสิทธิผลในประเทศไทย

ลำพังความเข้าใจเฉพาะตัวบทของความตกลงที่ผ่านๆ มาไม่น่าจะเพียงพอในการจัดทำบทบัญญัติที่มีความรัดกุม ควรจะต้องมีการทำความเข้าใจถึงกฎหมายภายในและแนวทางการปฏิบัติจริงในสหรัฐ ซึ่งเป็นฐานของความตกลง FTA ด้วย

 


2. การมีส่วนร่วมของประชาชน


นวทางการมีส่วนร่วมของประชาชนไทยในการกำหนดนโยบายการค้า โดยเฉพาะการเจรจา FTA ไทย-สหรัฐ มีลักษณะที่เรียกในทางวิชาการได้ว่าเป็น “แนวทางแบบสโมสร” (club model) ซึ่งจำกัด “สมาชิก” ไว้แคบมาก โดยผู้ที่มีบทบาทหลักในกระบวนการเจรจาเกือบทั้งหมดคือ ข้าราชการและผู้แทนจากภาคธุรกิจ แม้ว่าจะมีบุคคลนอกภาครัฐและธุรกิจบางส่วนมีส่วนร่วมในการให้ข้อมูลบ้างก็ตาม ส่วนร่วมเหล่านั้นก็อยู่ในวงจำกัดมาก

 

ประเด็นที่มีการพูดคุยกันส่วนใหญ่ในการเตรียมการเจรจาจึงเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์และผลกระทบที่จะตกอยู่กับภาคธุรกิจ แต่จะไม่สามารถตอบสนองความสงสัยของประชาชน ซึ่งทำให้เกิดการไม่ไว้วางใจคณะเจรจา ดังจะเห็นได้จากการประท้วง และการเผาหุ่นหัวหน้าคณะเจรจาอย่างไม่น่าจะเป็นธรรม เพราะกรอบการเจรจา และแนวทางในการให้ข้อมูลประชาชนนั้นถูกกำกับโดยฝ่ายการเมืองทั้งหมด

อย่างไรก็ตาม แรงกดดันที่เกิดขึ้นทำให้ฝ่ายการเมืองมีท่าทีที่อ่อนลงและเปิดกว้างขึ้นบ้าง ซึ่งเป็นสัญญาณที่ดี รัฐบาลและคณะเจรจาควรถือสิ่งที่เกิดขึ้นในการเจรจาที่ผ่านมาเป็นบทเรียนในการเปิดส่วนร่วมให้แก่ผู้มีส่วนได้เสียในวงกว้างขึ้น โดยมุ่งไปสู่ “แนวทางการเจรจาแบบเปิดกว้าง” เพื่อขอความคิดเห็นและฉันทานุมัติจากทุกภาคส่วนของสังคม โดยเฉพาะผู้ที่มีความเห็นคัดค้าน แม้ว่าในระหว่างกระบวนการอาจจะเกิดความตึงเครียด หรือมีบางกลุ่มถอนตัวออกไปบ้างก็ตาม

กุญแจสำคัญในการมีส่วนร่วมของประชาชนคือ การเปิดเผยข้อมูลการเจรจา โดยเฉพาะร่างความตกลงของทั้งสองฝ่าย และเปิดเผยกรอบเวลาที่แท้จริงในการเจรจา ซึ่งเป็นประเด็นที่มีความสงสัยกันมาก

 


3. บทบาทของรัฐสภา


อกเหนือจากการมีส่วนร่วมโดยตรงของประชาชนแล้ว รัฐบาลและคณะเจรจาควรพิจารณาบทบาทของรัฐสภาในการทำความตกลง FTA ประเด็นที่โต้แย้งกันมากคือ การทำความตกลง FTA ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาหรือไม่ ซึ่งฝ่ายรัฐบาลเกือบทั้งหมดอ้างว่าไม่มีความจำเป็น โดยนักการเมืองระดับสูงบางคนอ้างว่าหากต้องมีการแก้ไขกฎหมาย การแก้ไขกฎหมายนั้นก็จะต้องผ่านรัฐสภาอยู่แล้ว ซึ่งเป็นความเข้าใจที่น่าเป็นห่วงอย่างยิ่งเพราะหากรัฐสภาไม่ผ่านกฎหมายตามความตกลง รัฐบาลไทยย่อมมีความรับผิดชอบต่อประเทศคู่เจรจา

ผู้เขียนจะไม่อภิปรายในประเด็นทางกฎหมายว่า การทำความตกลง FTA ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาตามมาตรา 224 ของรัฐธรรมนูญหรือไม่ แต่อยากจะชี้ให้เห็นว่า การให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบความตกลง FTA เป็นการเพิ่มความชอบธรรมของกระบวนการเจรจาและมีประโยชน์ต่อประเทศไทยและต่อรัฐบาลเอง ด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้

  • รัฐสภาเป็นสถาบันทางการเมืองที่มีความชอบธรรมในการไกล่เกลี่ยผลประโยชน์ของคนกลุ่มต่างๆ ซึ่งมีผลประโยชน์ที่หลากหลาย เพราะเป็นที่รวมของผู้แทนปวงชนอย่างน้อยก็ในทางหลักการ
  • รัฐสภาสามารถช่วยเพิ่มอำนาจต่อรองให้คณะเจรจาในการเจรจากับต่างประเทศ และสามารถเป็นหลังพิงในการแก้ไขข้อผิดพลาดที่อาจมีขึ้นจากการเจรจา
  • รัฐสภาสามารถช่วยแบ่งความรับผิดชอบทางการเมืองให้รัฐบาลในกรณีที่ FTA ส่งผลกระทบในด้านลบต่อประชาชนในลักษณะที่รัฐบาลเองก็คาดไม่ถึง

รัฐบาลจึงมีแต่จะได้ประโยชน์ และไม่มีเหตุที่จะเสียประโยชน์จากการให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบความตกลง คงจะมีแต่รัฐบาลที่โง่เขลาและอหังการเท่านั้นที่พยายามละเลยบทบาทของรัฐสภาด้วยข้ออ้างต่างๆ

ในอนาคต ควรจะมีการแก้ไขกฎหมายรัฐธรรมนูญให้มีความชัดเจนไปเลยว่า การทำความตกลงระหว่างประเทศจะต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา ถ้าจะมีข้อยกเว้นสามารถทำได้ในกรณีใดบ้าง และในส่วนของความตกลงด้านการค้าระหว่างประเทศ ควรมีการออกกฎหมายทางการค้า (trade act) เพื่อกำหนดอำนาจหน้าที่ของรัฐบาลและรัฐสภาในการทำความตกลงทางการค้าในรายละเอียด ตลอดจนกระบวนการในการมีส่วนร่วมของประชาชนกลุ่มต่างๆ อย่างชัดเจน

 


4. การออกกฎหมายเพื่ออนุวัติความตกลง


ระเทศไทยเป็นประเทศที่มีระบบกฎหมายแบบทวินิยม (dualism) ซึ่งหมายความว่า กฎหมายระหว่างประเทศเช่น ความตกลงทางการค้าระหว่างประเทศไม่อาจมีผลบังคับใช้ในประเทศได้โดยตรง แต่ต้องมีกระบวนการ “แปลงรูป” หรือ อนุวัติให้ความตกลงระหว่างประเทศเป็นกฎหมายภายในประเทศ

 

หากมีการทำความตกลง FTA กับสหรัฐจริง คาดว่า ประเทศไทยจำเป็นต้องแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติอย่างน้อยหลายสิบฉบับ (ไม่นับกฎหมายลำดับรองต่างๆ เช่น กฎกระทรวงอีกจำนวนมาก) เพื่ออนุวัติให้ความตกลงกลายเป็นกฎหมายภายในประเทศ ในการนี้ รัฐบาลมีทางเลือกหลายทางเช่น

  1. ออกพระราชบัญญัติใหม่หรือแก้ไขพระราชบัญญัติที่มีอยู่เดิมทีละฉบับ เพื่อไม่ให้กฎหมายที่มีอยู่ขัดหรือแย้งกับความตกลง
  2. ออกพระราชบัญญัติฉบับเดียวขึ้นมาแก้ไข เพื่ออนุวัติให้ความตกลงมีผลบังคับใช้โดยกำหนดเนื้อหาที่ต้องมีการแก้ไขในกฎหมายที่มีอยู่แต่ละฉบับ หรือโดยการคัดลอกความตกลง FTA ทั้งหมดลงในพระราชบัญญัติ
  3. ดำเนินการคล้ายข้อ 2. แต่ออกเป็นพระราชกำหนดแทนพระราชบัญญัติ (โดยไม่สนใจความชอบหรือไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ) หรือออกพระราชบัญญัติที่มีสาระสำคัญมาตราเดียวให้บังคับใช้ความตกลงสนธิสัญญาเป็นกฎหมายภายในประเทศ

 

ในความเห็นของผู้เขียน วิธีแรกน่าจะมีความเหมาะสมที่สุด แม้จะมีปัญหาในการมองภาพรวมของการแปลงความตกลงให้เป็นกฎหมายในประเทศ เพราะจะไม่มีความเสี่ยงต่อการที่ได้กฎหมายที่เลือกปฏิบัติระหว่างคนไทยและคนต่างชาติ ในลักษณะที่ให้สิทธิคนต่างชาติมากกว่าคนไทย ซึ่งอาจเกิดขึ้นได้ตามวิธีที่สอง ตัวอย่างเช่น ความตกลง FTA ด้านการลงทุนมีบทบัญญัติคุ้มครองนักลงทุนต่างชาติมากกว่าที่มีอยู่ในกฎหมายไทย ถ้าแปลงความตกลงตามวิธีที่สอง โดยไม่ได้แก้ไขกฎหมายลงทุนที่เกี่ยวข้อง ก็จะอาจทำให้นักลงทุนไทยด้อยสิทธิกว่านักลงทุนต่างชาติได้ ในทำนองเดียวกัน ในวิธีที่สองไม่น่าจะเหมาะสมกับการแก้ไขกฎหมายที่ต้องให้การปฏิบัติแก่ทุกชาติตามหลักชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง (MFN) เช่น กฎหมายต่างๆ ด้านทรัพย์สินทางปัญญา ซึ่ง WTO ไม่ได้ให้ข้อยกเว้นเรื่อง MFN ในการทำ FTA

ส่วนวิธีที่สามเป็นแนวทางที่น่าจะน่าเป็นห่วงที่สุด เพราะรัฐสภาจะไม่สามารถแปรญัตติเปลี่ยนแปลงเนื้อความในกฎหมายดังกล่าวได้เลย

เนื่องจากผู้เขียนไม่ใช่นักกฎหมาย การวิเคราะห์ทางเลือกต่างๆ ข้างต้นน่าจะไม่สมบูรณ์และมีข้อผิดพลาดอยู่ แต่ก็อยากจะเปิดประเด็นไว้ และขอฝากนักกฎหมายให้ช่วยอภิปรายถึงข้อดี-ข้อเสียของแต่ละแนวทาง และช่วยเสนอทางเลือกอื่นๆ ไว้ล่วงหน้าด้วย

 


5. การชดเชยผู้ได้รับผลกระทบ


ากการทำความตกลง FTA มีผลดีต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวมตามที่เชื่อกัน ก็หมายความว่า ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากการทำความตกลง FTA จะเพียงพอในการนำไปชดเชยให้แก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบในด้านลบจากการทำความตกลง ในหลายประเทศ มีกลไกในการชดเชยความเสียหายให้แก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบในด้านลบจากการทำความตกลงทางการค้า ในสหรัฐเอง ก็มีกลไกที่เรียกว่า Trade Adjustment Assistance

ผู้เขียนขอเสนอให้รัฐบาลจัดเก็บภาษีจากผู้ส่งออกที่ได้ประโยชน์จากความตกลง FTA แล้วนำมาจัดตั้งเป็นกองทุนเพื่อฝึกอาชีพ สนับสนุนการปรับตัว ให้แก่ผู้ได้รับผลกระทบในด้านลบ เช่น แรงงานที่ตกงาน หรือเกษตรกรรายย่อยที่ได้รับผลกระทบจากสินค้านำเข้า หรือจัดสรรเป็นตาข่ายทางสังคม (social safety net) ในกรณีที่ปรับตัวไม่ได้

การระบุผู้ได้รับประโยชน์จาก FTA ไม่น่าจะยากนัก อย่างน้อยในส่วนของการค้าสินค้า เพราะสามารถระบุได้จากการได้รับใบรับรองแหล่งกำเนิดสินค้า ( certification of origin ) เพื่อส่งออกไปต่างประเทศ อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่วงการวิชาการ และผู้กำหนดนโยบายจะต้องพิจารณาต่อไปก็คือ จะสามารถระบุตัวผู้ได้รับผลกระทบจากการเปิดเสรีทางการค้าได้อย่างไร เพราะอาจมีผู้ได้รับผลกระทบจากสาเหตุอื่น เช่น สภาพเศรษฐกิจซบเซา หรือจากความเสี่ยงอื่นโดยธรรมชาติ ในเวลาเดียวกัน ซึ่งแยกออกจากเฉพาะผลกระทบทางการค้าออกมาได้ยาก เรื่องนี้เป็นอีกประเด็นหนึ่งซึ่งผู้เขียนขอฝากให้ผู้เชี่ยวชาญทั้งหลายช่วยกันคิด



ข้อมูลและเนื้อหาที่ปรากฏอยู่ในเว็บไซต์ไม่สงวนลิขสิทธิ์ ผู้ที่สนใจสามารถนำไปเผยแพร่ต่อ โดยโปรดแจ้งให้ทางทีมงานได้รับทราบที่ nuttawut@tdri.or.th

สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)